Pretvaranje poljoprivrednog u građevinsko zemljište: Računica bez strategije

Promene u domaćoj regulativi svedoče da se, nakon skoka cena hrane na svetskom tržištu, i u Srbiji pažljivije analiziraju posledice stihijskog pretvaranja poljoprivrednog u građevinsko zemljište. Međutim, i dalje su evidentni propusti u upravljanju strateškim resursima, koji nas na duži rok mogu koštati mnogo više od trenutno stečene koristi.

Iako se u domaćoj javnosti u poslednje vreme sve više govori o problemu prenamene poljoprivrednog u građevinsko zemljište, „jedini konkretniji zvanični podatak do koga se može doći, i to samo u štampi, je da je u proteklih 17 godina u Srbiji oko 200.000 hektara poljoprivrednog zemljišta pretvoreno u građevinsko“, kaže Dušan Vasiljević, šef tima za pravne reforme USAID programa „Podsticaj ekonomskom razvoju opština“. Takav trend se beleži i u svetu, a razlozi su u migracijma stanovništva i širenju urbanih na račun ruralnih sredina, te u nedostatku lokacija za infrastrukturu i aktivnosti koje su neophodne za gradski razvoj. Manjak adekvatnih građevinskih lokacija posledica je i odumiranja čitavih gradskih zona, usled prestanka rada pojedinih industrijskih postrojenja. U razvijenim zemljama osmišljene su strategije za njihovo ponovno transformisanje u funkcionalne celine, dok u Srbiji još nije sačinjen ni registar „braunfild“ zona. Drugi aspekt je da uporedo sa rastom privredne aktivnosti raste i potraga za lokacijama koje prate najvažnije putne pravce. „Ono što je veoma uočljiv trend u Srbiji je da vrednosti lokacija uz autoputeve dostižu astronomske cifre. Pominju se iznosi i od milion evra po hektaru, a dobio sam i informaciju čiju verodostojnost, međutim, nisam uspeo da proverim, da je u jednom slučaju cena za hektar bila čak 2,5 miliona evra. I zbog toga imamo tako izražen trend pretvaranja poljoprivrednog u građevinsko zemljište“.

Promene u regulativi

No, nakon skoka cena hrane na svetskom tržištu ovakav trend je donekle zaustavljen, pa se i u Srbiji sa više pažnje analiziraju posledice stihijskog pretvaranja poljoprivrednog u građevinsko zemljište po održivi razvoj cele zemlje, ocenjuje Vasiljević. Na žalost, kod nas ne postoje adekvatna istraživanja na tu temu, ali je u javnosti sve više prisutna svest da je reč o ograničenom resursu, pogotovo što u slučaju preimenovanja poljoprivrednog u građevinsko zemljište gotovo da ne postoji mogućnost povratne konverzije. Promene u razmišljanju ogledaju se i u zakonodavnoj aktivnosti, pa novi Zakon o poljoprivrednom zemljištu pravi razliku u odnosu na kvalitet poljoprivrednog zemljišta, kao osnovnog parametra za procenu da li je određeno zemljište strateški resurs pa time zahteva i poseban tretman. Kao značajnu promenu naš sagovornik ističe i sledeće: „U skladu sa prethodnim Zakonom u poljoprivrednom zemljištu u slučaju njegovog preimenovanja u građevisnko zemljište plaćala se naknada u iznosu do makismum 50% vrednosti poljoprivrednog zemljišta kome se menja namena. Treba imati u vidu da kada se procenjuje vrednost zemljišta, ona je u slučaju poljoprivrednog verovatno nekoliko desetina, a u pojedinim slučajevima i stotinu puta manja u odnosu na vrednost građevinskog zemljišta. U novom Zakonu o pljoprivrednom zemljištu se kaže da je osnovica za procenu vrednost građevinskog a ne poljoprivrednog zemljišta i sada je iznos naknade 20% od vrednosti građevinskog zemljišta. Nominalno, procenat je smanjen, međutim očekujem da će iznos koji će se plaćati biti višestruko veći. I možda će donekle destimulisati tendenciju konverzije“. Sa druge strane, s obzirom da su tako stečeni javni prihodi isključivo namenjeni za realizaciju godišnjih programa zaštite, uređenja i korišćenja poljoprivrednog zemljišta, potencijalno uvećanje finansijskih sredstava je takođe veoma značajno za efikasnije korišćenje preostalog fonda poljoprivrednog zemljišta.

Pored sistemskog, na ovu problematiku utiču i drugi zakoni, poput Zakona o porezu na imovinu, čije promene treba da obezbede adekvatnije oporezivanje građevinskog zemljišta. Osnovna tendencija je da se porez plaća i na osnovu vrednosti samog zemljišta a ne gotovo isključivo na osnovu toga šta se trenutno na njemu nalazi, a koja bi se određivala pre svega u odnosu na lokaciju, infrastrukturnu opremljenost i određenja u planskim dokumentima kakav objekat na njemu može da se izgradi. Takođe, ističe Vasiljević, „dozvola za lokaciju neće moći da se izda dok se ne plati naknada za konverziju poljoprivrednog u građevinsko zemljište ukoliko je do nje došlo. Ono što je podjednako važno je da se najveći deo tih odluka donosi u fazi donošenja planskih akata, pre svega onih u nadležnosti lokalne samouprave o eventualnom proširenju gradskih zona na račun poljoprivrednog zemljišta. Istovremeno, republički organi koji imaju pravo kontrole tih dokumenata, mogu da reaguju već u ovoj fazi ako procenjuju da je odluka loklanih vlasti neopravdana. Čini mi se da sistem  ima određene mehanizme koji bi trebalo da doprinesu da ova tendencija bude racionalnija“.

Mogućnosti za zloupotrebe

Na pitanje koje su, pak, ključne manjkavosti sistema koje mogu biti zloupotrebljene, naš sagovrnik kaže da prvenstveno treba gledati koji su to izvori velikog profita. „Jedan od njih je samo pretvaranje poljoprivrednog zemljišta u građevinsko. Drugi je određenje namene građevinskog zemljišta. Kada je namenjeno za gradnju industrijskih objekate nema tako veliku cenu kao kada se na njemu planira izgradnja stambeno-poslovnih objekata, a ni u potonjem slučaju nije ista situacija da li je u pitanju porodična gradnja, ili izgradnja solitera. Dakle, samim donošenjem planskih dokumenata vrednost zemljišta se menja često desetostruko, a do promene vrednosti dolazi na osnovu jednog akta javnog organa. S druge strane, javni sektor nema nikakve koristi od toga što je neko zemljište rezonirano iz recimo industrijskog u stambeno poslovnu zonu, a to je dovelo do povećanja vrednosti tog zemljišta za deset, dvadest, pa i više puta“. Stoga za Srbiju mogu biti veoma korisna neka rešenja iz međunarodne pravne prakse, kao što je institucija planske rente. Reč je o obavezi investitora, odnosno vlasnika zemljišta da ukoliko želi ili je već počeo da gradi poslovno-stambeni objekat na građevinskom zemljištu koje je imalo druge namene, mora da plati iznos koji je često i „do 50% razlike u vrednosti tog zemljišta pre i nakon što mu je promenjena namena. Mislim da je to jedno od rešenja o kojima treba razmišljati u Srbiji, kako bismo bolje zaštitili javni interes i smanjili prostor za spekulaciju zemljištem: da dobro obavešteni ili dobro povezani pojedinci mogu da kupuju zemljište u onim zonama za koje oni znaju, ali ne i šira javnost da će im se promeniti namena i time zemljište koje kupe postati višestruko vrednije. Drugi vid zloupotrebe je da se prvo kupi zemljište, a potom vrši pritisak da mu se promeni namena“.

Navedeni primeri samo su deo ključnog problema, a to je način na koji se u Srbiji upravlja značajnim resursima. U domaćoj praksi javnog sektora je evidentan nedostatak kulture da se odluke o tome donose na osnovu činjenica šta neka investicija donosi, ali i koliko košta i može li imati posledice koje će dugoročno biti veće od trenutno stečene koristi.  Zakoni ne mogu sve da urede, pa je tim pre od značaja da „lokalne skupštine kao izvorni predstavnici lokalne samouprave i građana zahtevaju da se za svaku značajniju investiciju napravi precizna analiza o tome šta lokalna zajednica dobija, a šta eventualno gubi. U toj kalkulaciji, pored finansijskog intersa, moraju se uvažiti i svi drugi segmenti koji su od ključnog značaja za održivi razvoj zajednice“, zaključuje Vasiljević.

Zorica Žarković

broj 60, oktobar 2009.